建立国家基本药物制度是确保国民公平享有基本卫生保健的必要条件，是一项系统性的制度建设。基本药物的可及性已被认为是基本人权和健康权的一部分。本文探讨建立我国基本药物制度的理论依据和框架结构，包括基本药物的定位、选择的原则和数量、基本药物的生产、流通、使用和定价制度以及制定相关的基本药物的财政、税收政策，目的是为发挥政府的宏观调控作用和保障人民公平享有基本药物，提出一些政策建议和可行性方案。
基本药物的经济学理论
建立基本药物制度是实现我国基本卫生保健制度的一个组成部分。而确定基本药物的目录和品种、组织有计划的生产、销售、分配和使用，建立国家基本药物政策是重要的制度保证。基本药物是由政府定点生产、统一采购或由医疗保险报销的，其差别定价最终可使药厂增加总利润。
基本药物是由政府垄断购买。它是一种买方垄断，在此情况下，基本药物的价格主要是由需求来决定的。基本药物的需求不仅是政府的采购量，更重要的是医生和群众要乐于接受和使用。实施中需要有临床诊疗常规和药品使用常规的配合，并培训医生使用基本药物。同时要对群众进行基本药物知识的宣传和教育，“诱导”对基本药物的需求。
基本药物的政策依据是稳定的价格机制，以及确保药厂有一定的利润和回报。国家和政府对基本药物实行批量购买，使生产具有经济规模的效应。在国家组织基本药物生产和批量购买时，还要发挥市场竞争的机制，以便降低基本药品的价格，使基本药物的价格降低到接近药品的边际成本，促使社会福利的最大化。
国家基本药物制度的涵盖内容
国家基本药物制度应该涵盖国家基本药物的相关政策和策略，包括基本药物目录筛选、生产、采购和流通配送、定价、筹资、使用以及质量监管等，以确保群众能够获得质优、价廉的基本药物，解决当前“用药难”和“药品贵”的民生问题。迄今为止我国还没有一个完整的国家基本药物制度，需要建立起以政府为主导、以市场为动力、以法律为依据的基本药品的生产、流通、供应、使用和监管的一系列政策的措施。建立国家基本药物制度是整顿规范药品生产和流通秩序、治理价格虚高、有效抑制商业贿赂、促进合理用药、减轻群众药品负担的一项根本性制度。
建立国家基本药物制度需要满足以下四个条件：一是要满足全民对基本医疗的需要。二是要考虑社会经济的承受能力。三是要实现社会的公平、公正和透明。四是要有利于发展医药、卫生事业，促进社会进步。
建立基本药物制度是政府、企业、医院、国民四方利益的合理调整，关键是要解决医院的补偿机制，保障药企的合法利润，医疗保险费用的补偿和给付水平，即“医、药、保”三项政策的协调。
基本药物制度的配套改革措施
基本药物的遴选——应以功效、安全、疾病需要、质量、成本效果和价格低廉六大因素为标准。基本药物多为过了专利期的通用药品，价格昂贵的创新药物不应纳入基本药物目录。由于我国经济发展、居民收入和消费水平的地域性差异较大，加上中成药和民族医药的特色，在品种的选择上可以考虑比世界卫生组织的范本目录适当放宽一些，以４００～６００种为宜。将对疾病治疗必需、疗效确切、价格低廉的有限药物作为核心目录中的基本药物，完全由国家支付（免费提供或由医疗保险制度支付）。而各省可根据地区的经济条件增设一部分药物列入基本药物补充目录，该部分药物的费用需要个人共付。
基本药品的生产、流通——具有一定的社会公益性，需要政府的宏观调控，并充分利用市场竞争机制。国家要组织和保证基本药物的生产和供应。定点生产的企业可以通过国家级和省、市级两级政府筛选，如实行区域性定点生产和定向配送，也可引入市场竞争机制，确定定点企业的准入资格，同时引入政府监督、社会监督和淘汰机制，保证定点企业提供优质产品。另一种做法是只实行政府采购，政府部门提出采购品种和数量清单，向生产企业公开招标，形成竞争机制。基本药物的流通制度可以采用政府包销和市场化流通并行的原则，且逐步向“政府集中采购，统一配送，零差率销售”的方向努力。不同的使用主体可以采用不同方式，如社区卫生服务中心的药品可以考虑由政府统一采购，集中统一配送；城市医院的大宗药品可以考虑集中网上招标采购；少量药品可以由医院自主采购。基本药物的招标和采购发生的相应费用由政府负担。
基本药品的财税制度——政府对基本药物的生产应给予不同的政策性扶持。如对廉价亏损药品的价格补贴、实行微利定价政策、利用项目资金或低息贷款鼓励基本药物的开发、开征低于其他药品的增值税率、实行税收减免、退税等措施。同时，还需建立基本药物的筹资制度，增加政府对重点疾病和贫困人口医药费用的投入，并研究医疗保险的药品补偿政策。基本药物的筹资可有多种渠道，如政府公共筹资、医疗保险支付和个人的共付以及完全个人自付。
基本药物的合理使用——为指导临床合理使用基本药物，目前迫切需要制定统一的常见病的诊疗指南，培训临床医师合理用药。在基本药物制度下，必须对不同级别医院的购药量和使用量进行必要的规定。社区卫生服务中心、乡镇卫生院和村卫生室只能使用基本药物。二级以上医院，临床服务首选基本药物，在使用基本药物的基础上，可以加用其他非基本药物。总之，在目前尚未实现全民覆盖医疗保险制度的情况下，基本药物的费用不宜由政府或保障制度包揽，采用全额免费的模式。同时，要多作宣传，引导群众选择使用基本药物。
基本药物的定价——应实行全国统一指导价，但要体现优质优价的原则。基本药物的生产和流通毛利率应适当高过于其他药物的平均水平，实行差别差率定价模式。建议建立一个浮动的价格区间，对高质量的基本药物可较常规药物价格上浮２０％以内。由政府制定出厂价及流动差率，而医院实行零差率配药。少数紧缺、单价低、用量少，而对患者又是必需的基本药物可适当提高价格（利润）。对临床必需药品，因价格原因企业不愿生产的品种，应及时调整到合理价位或由政府实行价格补贴。
基本药物的支付——应由个人、单位、国家三方合理承担，不宜全部免费。在欠发达地区，可以考虑政府免费提供为主；在发达地区患者个人应该共付一定比例。在医疗保险制度下对基本药物和非基本药品的补偿比例应该有所区别。相当部分的基本药物费用，可以从城镇居民医疗保险或新型农村合作医疗统筹资金中得到补偿。医保制度可全额支付（补偿），新型农村合作医疗制度可部分支付。对于弱势人群或困难群众可从财政或医疗救助渠道解决。对于低收入的贫困人口，政府可以免费提供基本药物。
建立基本药物制度需要有多种的配套措施。国家要制定卫生大法或《基本医疗保障法》，规定基本药物制度的有关内涵。政府要做好基本药物的质量监督和管理工作，建立基本药物信息系统。同时，还需要加强媒体对群众开展基本药物知识的宣传和教育，普及用药知识。最后，我们认为国家基本药物制度应该归口到卫生主管部门管理，并建立相关部门的协调议事制度，由卫生、医保、药监、价格、科技等部门对药物全行业实行统一管理和协调。
